大家好，我是老庄。今天我想讲一个系列：“政府和市场、投资者的关系”，大家可能看出来了，我说的时候，没有说成“政府、市场和投资者关系”，因为我认为在我们国家，政府在这三者关系中占主导地位，政府在战略决策，行政规划时，对市场和投资者都产生巨大的影响，会直接引导其他两者的动作方向。

西方经济学重视供给与需求的关系，强调市场的作用，我们的国情决定了需要特别重视政府在市场中的作用。这关乎企业的发展，个人的前途，投资的路径。

我所认识的政府

首先，我们国家是一个大一统的帝国，拥有960万平方公里的地域，地大物博，人口众多，目前拥有14亿人口，全世界排名第一。各省份的规模也大都抵得上一个中型国家，且相互之间差异极大：新疆的面积是海南的47倍；广东的人口是西藏的33倍，GDP总量是后者的62倍；北京的人均GDP是甘肃的5倍，这些都是我们必须客观面对的事实。

郭建龙的《中央帝国的财政密码》上写到，从历史上看，要维持这样一个大一统的帝国，必须建立一套复杂的官僚体系，以及如何从民间抽取足够的财政收入来维持这个官僚体系。这就不可避免的涉及到三大部分：土地公有制，国有企业，货币垄断发行。当日常的财政体系无法满足这个庞大的官僚体系的时候，比如战争，政府就会想办法开辟新的办法来增加收入。中国历代的王朝衰亡，也必然是财政危机引起的失衡已经到了山穷水尽的地步。

从整体框架上看，中国的五级政府管理体系：中央—省—市—县区—乡镇。这一体系从历史上的“中央—省—郡县”三级体系演变而来。同样是县级，县与县之间差距明显，东部省份和西部省份又有明显不同，治理难度很大。

中央政府和地方政府的关系

要建立这样一个庞大的官僚体系，我们国家有三条原则：

一、党领政府。党负责重大决策和人事任免，政府负责执行。各级政府在上级党委和当地党委的领导下开展工作，各省市一把手是书记，然后才是省长，市长。各地重要的决策部署，都要通过党委会集体表决通过，才能实行。同时，在各地的社区，村落，企业分布的基层党组织也发挥了重要作用，9600万党员群体在人民中起到了示范效应。

二、人事任命。人事制度都是组织机构的核心。我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家。早在秦统一六国之前，各国就已开始通过军功和学问等渠道来吸纳人才，且官职不可继承，逐渐削弱由血缘关系决定的贵族统治体系。唐朝以后，以科举为基础、具有统一意识形态的庞大官僚体系，成为政治和社会稳定的支柱之一。科举选拔出的官僚，既为政治领导，也为道德表率，不仅是政治体制的核心，也是维护国家和社会统一的文化与意识形态载体。这一体系的三大特点延续至今：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。在维持大一统的前提下，这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

三、财政体系。我们国家以地方政府为主，85%的 一般公共预算是地方政府支出的；公务员（不算事业单位）群体中地方政府人员占比 94%，这一比例比美、日、德等国家都要高。

94年分税制改革后，中央的财政收入占比超过地方，地方预算支出占全国预算支出的比重为85%，但收入的占比只有50%—55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

分税制改革前中央财政收入占整个财政收入的比重不到30%，我们改革以后，中央财政收入占整个国家财政收入的比重达到55%。中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。中央掌握财权，对地方政府的话语权就大大增加了，占主导地位。

政府的钱从哪里来

前面我们说到，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重达到45%，而事权占比超过85%，严重的不匹配。虽然有中央的转移支付体系弥补缺口，但仍然存在结构性的矛盾。因此地方政府在缺钱的情况下，就会想办法找钱。

我们先来看，政府的财政收入来源：分为四个部分:

第一部分是一般公共预算收入，主要是税收和非税收入。主要包括增值税，企业所得税，个人所得税等，还有行政事业性收费，罚没收入等。我们国家采取分税制，2020 年留给地方政府的一般公共预算是 10 万亿，此外还有中央转移支付 8 万亿。

第二部分是政府性基金预算收入，接近 10 万亿，与第一本账等量齐观。政府性基金听起来很抽象，打开账本以后发现有 20 多项基金，大家每天都在往里头交钱，例如机场建设费、高速公路通行费等等，但其中只有一项是重要的，就是卖地的收入，占这比基金的 93%。还有近些年兴起的专项债，2020 年有 3.8 万亿。

第三部分就是社保基金收入，归地方大概 8 万亿，就是五险一金，主要是养老金和医疗保险。注意这笔帐是只进不出的。

第四部分国有资本营业收入，有 3000 多亿，但是这个可不少。所谓国有资本主要包括地方国企和诸如矿山这样的资产，当然国有企业对于财政最大的贡献是税费，它在第一本帐里；第四本帐是扣除完税费等所有成本以后，国有企业给国家分红的部分。而且国家规定 2020 年起所有大中型国企 10%的股份要划归社保基金，央企划给中央，地方国企划给地方，这笔账是另外单独算的。背后的思路很简单，国有企业归大家共同所有，国有企业赚的钱应该大家分。怎么分？就是通过养老金来分。

改革开放以来，对地方政府官员的考核，经济发展占的比重很大，一个地方经济发展迅速，GDP增长快，官员自然升迁的机会就大。因此地方的一把手也有很大动力去推动当地的经济发展，推动经济发展，需要用钱，怎么办？从四个方面的收入结构看，其中社保收入不能动，税收收入和国企利润短时间内无法大幅度增长，只能从政府基金预算收入想办法，于是，土地财政就诞生了。

土地财政和土地金融

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅（2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，对此进行了改革，首次在法律上确认了集体经营性建设用地使用，权可以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股，不再需要先行征收为国有土地。农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有了同等权能，可以同等入市，同权同价，城市政府对土地供应的垄断被打破了），所以国有土地的价值远远高于农地。

所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府。2018年，这四类税收共计15 081亿元，占地方公共预算收入的15%，相当可观。另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。2018年，这两种税收中归属地方的部分（增值税五成，所得税四成）占地方公共预算收入的比重为9%。若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”的总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。

土地转让虽然能带来收入，但地方政府也要负担相关支出，包括征地拆迁补偿和“七通一平”等基础性土地开发支出。从近几年的数字看，跟土地转让有关的支出总体与收入相当，有时甚至比收入还高。2018年，国有土地使用权出让金收入为62 910亿元，支出则为68 167亿元。光看这一项，地方政府还入不敷出。当然地方政府本来也不是靠卖地赚钱，它真正要的是土地开发之后吸引来的工商业经济活动。

房地产财政和工业用地

商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价“地王”频出。

经济学家张五常曾做过一个比喻：地方政府就像一家商场，招商引资就是引入商铺。商铺只要交一个低廉的入场费用（类似工业用地转让费），但营业收入要和商场分成（类似增值税，不管商铺是否盈利，只要有流水就要分成）。商场要追求总体收入最大化，所以既要考虑入门费和租金的平衡，也要考虑不同商铺间的平衡。一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入门费，还可以降低分成，甚至可以倒贴（类似地方给企业的各种补贴）。

为什么会有这种城乡割裂的土地制度？追根溯源，其实也没有什么惊天动地的大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始一步步演变成今天这样罢了。虽说每一步变化都有道理，针对的都是当时亟待解决的问题，但演变到今天，已经造成了巨大的城乡差别、飞涨的城市房价以及各种棘手问题。2020年，中共中央和国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，放在最前面的就是“推进土地要素市场化配置”。要求不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间的市场壁垒，建设一个统一的市场，盘活存量建设用地，而且要“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，以提高土地资源在全国范围内的配置效率。

长期以来，地方政府重视经济发展，而忽略社会保障，医疗，教育；重视土地开发，而忽略了人的因素。在高速发展的阶段，随着整个大盘的上涨，人们的生活水平也在提高，虽说没有其他的增长快，也能分享这个过程，社会整体平稳。现在到了经济中低速发展期，矛盾就开始突显了，人们对生活水平提高的期待和现实不平衡的矛盾，让社会矛盾多发。

因此，国家提倡共同富裕，就是要解决发展不平衡，不充分的问题，让每一个老百姓都能享受到发展带来的红利。但是共同富裕不是杀富济贫，不是共同贫穷，是要弥补以往对人的因素的忽略，重视医疗，教育，社会保障的公平，重视不同地区的结构性失衡，让大家一起富裕起来，是最终的目标。

政府举债

政府用钱的另一个来源，就是政府举债，中央政府发行国债，地方政府在2015年之前不允许直接发债，通过设立国有全资子公司，也就是我们常说的政府融资平台，发债融资。2015年预算法后，地方政府也可以发行债券。经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市县级政府需要举债的，由省级政府代为举债。但是额度需由中央控制，并报本级人民代表大会批准。中央政府实行不救助原则。

融资平台投资回报率低，收入就低，还债就有困难。由于有地方政府背后支持，这些公司只要能还上利息和到期的部分本金，就能靠借新还旧来滚动和延续其余债务。但大多数融资平台收入太少，就算是只还利息也要靠政府补贴。2017年，除了北京、上海、广东、福建、四川和安徽等六省市外，其他省份的融资平台公司的平均收入，若扣除政府补贴，都无法覆盖债务利息支出。但政府补贴的前提是政府有钱，这些钱主要来自和土地开发有关的各种收入。一旦经济遇冷，地价下跌，政府也背不起这沉重的债务。

因此这些年来，化解地方债务风险成为政府的重要工作内容，通过1、债务置换，2、推动融资平台转型，破除政府隐性担保，3、约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台，4、问责官员，对过度负债的行为终身追责。推动地方政府债务水平维持合理水平。

政府的钱用在了哪里

政府的钱一方面用在消费性支出，如中央负责的国防开支，外交开支，国家安全开支等，地方政府负责的教育开支，卫生健康开支，科学技术等。另一方面，政府性投资支出也占了很大比重，投资社会效益大，关乎国计民生的产业。政府的支出还包括转移性支出，社会保障和财政补贴。

中央和地方政府的事权

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；
部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。
中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

地方政府主要在经济发展，社会保障，医疗教育等方方面面发挥区域性的作用。

经济发展早期，市场不完善甚至缺失，政府能力于是成了市场能力的补充或替代。经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式。这些本就是经济发展所需要达到的目标，而很难说是经济发展的前提。对落后国家而言，经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下，找到其他可行的动员和调配资源的方式，推动经济增长，在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济。

因此落后国家在推进工业化和现代化的过程中，所采用的组织和动员资源的方式，必定与先进国家不同。所谓“举国体制”也好，“集中力量办大事”也罢，在很多方面并不是中国特色。今日的很多发达国家在历史上也曾是落后国家，大多也经历过政府主导资源调配的阶段。但各国由于历史、社会、政治情况不同，政府调配资源的方式、与市场互动和协调的方式也都不同。“地方分权竞争+中央协调”或“官场+市场”的模式，属于中国特色。

经济发展，需要不断动员土地、劳动、资本等资源并将其投入生产，满足社会需要。计划经济体制下可以动员资源，但难以满足社会需要，无法形成供需良性互动的循环，生产率水平也很低。因此我国的市场化改革始于满足社会需要。1981年党的十一届六中全会提出“我国所要解决的主要矛盾”，就是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。在改革过程中，由于各种市场都不完善，法制也不健全，私人部门很难克服各种协调困难和不确定性，政府和国企于是主导投资，深度介入了工业化和城市化的进程。这一模式的成就有目共睹，也推动了市场机制的建立和完善。

但这种模式不能一成不变，过去的成功经验不见得能适应当下和未来的需要。所谓“政府能力”，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。当经济发展到一定阶段后，市场机制已经相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体已经积累了大量资源，市场经济的观念也已经深入人心，此时若仍将资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣。投资、融资、生产都需要更加分散化的决策。市场化改革要想更进一步，“生产型政府”就需要逐步向“服务型政府”转型。

要调整经济结构失衡，关键是将更多资源从政府和国企转到居民手中，在降低政府投资支出的同时加大其民生支出。经济发达国家，政府支出占GDP的比重往往也高，其中大部分是保障民生的支出。就拿经济合作与发展组织国家来说，在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占到GDP的24%，而我国只有13%。一方面，随着国家变富裕，民众对这类服务的需求会增加；另一方面，市场经济内在的不稳定和波动会产生失业和贫富差距等问题，需要政府和社会的力量去做缓冲。就拿贫富差距扩大来说，政府的再分配政策不仅包括对富人多征税，还包括为穷人多花钱，把支出真正花在民生上。

参考资料：兰小欢 复旦大学经济学院教授，《置身事内：中国政府与经济发展》；

郭建龙 《中央帝国的财政密码》。

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闪电新闻记者 张洁 报道

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