近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。县城是我国城镇体系的重要组成部分。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，也就是说，我们常说的“城里人”有近三成是住在县城里的。那么县城以及县级市的城镇是否具有承载农业转移人口的能力？我国普遍存在的城乡收入差距和公共服务差距的问题怎么解决？

完善城市和城镇协调发展的空间布局

国家发展改革委有关负责人表示，推进县城建设将引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

同时，县城是连接城市、服务乡村的天然载体，推进县城建设，将满足农民到县城就业安家的需求，辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

国家发展改革委有关负责人表示，将确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，不断完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施。

“县城”将怎么建？

作为我国城镇化建设的重要载体，未来，“县城”该怎么建呢？

发布的这份关于城镇化建设的新《意见》也明确提出：因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面。同时要将全国县城进行功能定位，也就是按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：

1、加快发展大城市周边县城；

2、积极培育专业功能县城；

3、合理发展农产品主产区县城；

4、有序发展重点生态功能区县城；

5、引导人口流失县城转型发展。

另外，国家发展改革委有关负责人表示，产业是县城建设发展的根基，有产业才有岗位、才有人口集聚，下一步重点要推进县城产业配套，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收。

重点培育发展县城特色优势产业

国家发展改革委有关负责人表示，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

推进县城建设，下一步要增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。

同时要提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展；健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地；完善消费基础设施，强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。

此外，下一步还要推进县城市政公用设施提档升级，完善市政交通设施，畅通对外连接通道，推进数字化改造等，来提升县城的承载力和吸引力。

此次出台的《意见》将给县城带来什么？

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。《意见》的印发，意味着县城这一层面的城镇化，迎来近年来最全面也最有针对性的政策部署。那么，此次出台的《意见》又将给县城带来些什么？

特约评论员 杨禹：这份意见我想对我国城镇化的建设、县城的发展至少会带来三方面积极的影响。首先是从观念上引导大家眼睛不要只盯着大城市，进一步明确了县城的重要作用。

第二就是从公共政策上来引导更多的优质资源落脚到县城。这次的意见内容非常丰富，把全国的县城分成了几大类，不同类型的县城有着不同的发展路径，提出了县城建设的重点任务。还特别提出要深化体制机制的改革创新，包括人口、资金、土地等等关键要素的机制创新，这都有助于进一步引导优质资源向县城来落脚。

第三就是引导各界公众对我国县城的发展形成良好的预期。这份顶层设计的文件立足于新发展阶段，回答了我们为什么要发展县城，我们要发展什么样的县城，我们要怎样去发展县城，这一系列的重大问题，这对于各界包括广大的投资者，包括城镇居民、农村居民，都会有助于给大家形成一个对于县城发展的稳定的良好的预期。对于投资者、就业者的工作选择，对于很多人的生活选择，都会带来深层的影响。

“县城”建设是扩大内需的重要引擎

县城是城乡融合发展的关键支撑，它还将发挥连接城市、服务乡村作用。国家发展改革委有关负责人表示，县城建设是扩大内需的重要引擎，将促进形成强大的国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。

据了解，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

此外，推进县城建设的过程中，将完善产业配套设施，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，进一步夯实消费基础支撑。

“县城”建设有何重要意义？

一直以来，县城是我国城镇的中坚力量，也是城镇体系的基础组成部分。推进以县城为重要载体的城镇化建设有何重要意义？

特约评论员 杨禹：这份意见的出台和落实，有助于促进大中小城市和小城镇的协调发展。这份意见是重点讲了县城的建设发展，并不意味着我们就不再重视大城市的发展。把县城建设当作一个重要的着力点，这有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题，来推进城市群都市圈一体化发展，能够促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局早日形成。

特约评论员 杨禹：通过县城的建设发展，我们能够更加鲜明地感受到中国经济社会发展拥有的巨大的韧性和潜力。全国1800多个县城，还有县级市的城区，在发展当中还有不少的短板，而这些短板其实就是未来工作的着力点，就是蕴藏的巨大的潜力点。县城的建设发展还能促进我们进一步把握好城乡关系，工农关系协调发展，给中国经济社会的发展，在抵御风浪稳步前行当中提供源源不断的动力。

特约评论员 杨禹：推动以县城为重要载体的城镇化建设，归根结底体现了以人民为中心的发展思想，给大家提供更多的选择，人民向往什么，需要什么，想往哪去流动，到哪里去买房、落脚、就业、安家。需要通过公共政策的鲜明指向，能够通过大中小城市和小城镇的协调发展，给大家提供多样的选择，而不是扎堆的选择。怎么做更符合客观经济规律，我们公共政策的指向，就要鲜明地落在哪里。

栏目主编：顾万全 文字编辑：宋慧 题图来源：新华社 图片编辑：曹立媛

来源：作者：央视新闻客户端

财联社7月13日讯（记者 张曼玉）7月12日，国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》有哪些亮点？如何明显提高户籍人口城镇化率？有关政策会对房地产市场带来哪些影响？未来城市群和县域经济发展趋势是怎样的？围绕着市场和公众关注的问题，财联社专访了民盟中央经济委副主任冯奎，他还曾担任国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，长期关注城镇化这一议题。

在冯奎看来，《方案》提出的“明显提高户籍人口城镇化率”能直接促进农民工、毕业生在大城市落户，未来在政策上应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。在对房地产市场的影响方面，他认为，在城镇化的上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化，存量、流量、质量将成为三个关键词。

此外，他还认为，从《方案》来看，未来城市群将朝着系统功能强、效率指标强、辐射带动强、韧性发展强等方面演化；同时，《方案》的亮点是提出“以县城为重要载体的城镇化”等；县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。

“《方案》的亮点是提出‘以县城为重要载体的城镇化’等”

财联社：7月12日，发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》的通知。你如何整体评价这一方案，它会带来怎样的影响？

冯奎：迄今有两版《国家新型城镇化规划》，上一版起止时间是2014至2020年，新一版起止时间是2021至2035年。《“十四五”新型城镇化实施方案》，是推动国家新型城镇化15年中长期规划落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计，实际上可以看成是未来城镇化发展的“铺路砖”，可以从中看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施，对于形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要，因此各方十分关注。

财联社：在你看来，《方案》有哪些亮点？

冯奎：我认为有两类“亮点”：一类亮点是指，许多一直强调的问题，由于极其重要，同时并没有得到充分解决，因此要进一步制定方案，推进落实。比如加快农业转移人口市民化，这次强调得更加全面、更加系统，并且从操作层面上提出多项更具针对性的措施。这类亮点不在于“标题”，而在于标题下面所包含的政策“干货”。

还有一类“亮点”，是在上一版的《国家新型城镇化》规划中没讲，或者讲得比较少的，这次闪亮登场了。比如以县城为重要载体的城镇化，还有像韧性城市建设、数字孪生城市建设等等。这些都体现出城镇化在新阶段、新形势下的一些新动向。

“提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、毕业生在大城市落户”

财联社：《方案》在主要目标中强调，要明显提高户籍人口城镇化率。你如何看待这一目标？

冯奎：《方案》中提到城镇化的目标，我认为这是十分有必要的。之前有一种意见认为，城镇化可以不要再提户籍人口、常住人口等等。实际上，中国现有2.9亿多农民工，其中1.35亿进城农民工，有相当一部分没有落户，不能成为真的市民。未来，农村数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标，中国城镇化就缺少一种方向上的引导。城镇化率对于城镇化的意义，跟GDP对于经济发展的意义是一样的，它不是唯一指标，但一定是最重要的指标。

财联社：数据显示，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，目前两者差距18%。如何缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，从而明显提高户籍人口城镇化率？

冯奎：提高户籍人口城镇化率这项政策，能直接促进大量农民工转为城市人口，帮助更多的高校毕业生在大城市落户，带来的积极的效应是多方面的。对个人来说，这项政策体现了对公民自由选择权利的保障。从城市角度来讲，有利于城市提升活力。从宏观经济来讲，可进一步释放住房、消费等内需。

所谓户籍人口，对应着的是完整的市民权利。因此，提高户籍人口城镇化率，实质是落实以人为本的城镇化发展理念。从政策含义上讲，应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。多数人仍会选择城市户籍人口，因为户籍人口意味着更多的福利。如果按这样的思路，经过“十四五”几年努力，绝大多数城市应做到可以宣布：凡有意愿，且符合一些基本条件，都可以具备有所在城市正式户籍，都应享受城市市民的权利。这其中，一些人（如刚进城的农民、流动性较强的年轻人）当然可采取自主申报方式，放弃该城市户籍。对于城市政府来说，要围绕未来的人口变化，做好一系列规划、建设、管理、服务的准备工作。有关部门要加强督察，防止少数地方出于“政绩”和完成任务的需要，简单地通过调整户籍代码方式，提升户籍人口城镇化率。

从政策推进上来讲，现行的一个政策方向是基本公共服务同常住人口挂钩。这没有问题，运行一段时间之后，同样可以推进常住人口与户籍人口“合二为一”，缩小二者在统计和福利水平上的差距。

财联社：《方案》在总体要求中提出，持续促进农业转移人口市民化。在加快促进农业转移人口市民化方面，还有哪些地方需要完善？预计“十四五”期间会有哪些政策出台？

冯奎：农业转移人口市民化，涉及到多个部门、多个地方、多类主体。要把事情办成，或者说要提高政策效能，关键要靠体制机制的优化。

比如，一些农民工流入大省、大市，都有“学位”不足的问题。简单地讲，当地城市政府部门应解决这个问题。如果要新建学校，除了需要筹集资金、争取到建设用地之外，还需要增加教师事业编制。比如浙江进城务工人员随迁子女94万，初中、小学教师编制缺口达7万以上。编制这件事，城市政府没办法解决。究竟是用一个省的存量编制“调剂”？还是要通过中央协调来解决？这都需要从体制机制上寻找办法。

再有，城镇化涉及到人口跨区域的流动，这就需要中央与地方，地方之间的事权、财权要有相应的“联动”。事实上，有关部门也制定了所谓“人地钱挂钩”的政策，但我们到地方调研，就发现在这个挂钩环节，中央部门、省、市就有各自不同的说法。这些说明政策协同机制还没有建立起来。

所以，“十四五”期间，应加快体制机制的改革创新，提升联动效率，推动城镇化政策更全面落地生根。

“城镇化进入下半程，房地产业的发展逻辑发生了变化”

财联社：《方案》还提出，“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，“完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些这会对房地产市场的影响？

冯奎：房地产，特别是住宅话题的讨论，历来受到不同的立场所影响。在追求共同富裕的政策目标下，新市民、年轻人的住房问题，会得到越来越多的重视和关注，会成为政策的焦点。这意味着帮助新市民、年轻人落户城镇的住房制度安排、产业发展模式、产品开发类型等，是未来住宅市场发展的焦点问题。比如，保障性租赁住房供给现在是各城市推动住宅发展的重点，就是因为契合了政策方向与市场需求。

如果将城镇化分成上下两个半程，在上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化。2021年中央经济工作会议首次提出房地产业“探索新的发展模式”，这是和新型城镇化直接相对应。房地产新发展模式是什么，还在探讨，我认为有三个“量”至少值得关注：一是重视存量，就是要进一步通过挖掘和利用住宅存量解决住房问题；二是重视流量，就是重视流动人口的住房消费特征、消费能力和习惯，重点解决进城农民工和年轻人进城的“第一个家”的问题；三是重视质量，就是充分利用绿色、科技的手段，改善居住品质，引领住房消费以及与之相关的一系列消费的提档升级。

“城市群是城镇化的主体，县城将获得发展新动能”

财联社：《方案》强调培育发展都市圈，目前城市群、都市圈的发展积累了哪些有效经验，还有哪些地方要进一步完善？

冯奎：京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大，创造了一系列经验。但城市群、都市圈在中国城镇化发展中，仍属于新生事物，在规划、建设、治理等方面，需要完善的地方很多。

比如，从规划来讲，不同的城市群、都市圈在国家经济地理中应有自身功能、特色，并不能都以东部发达的主要城市群、都市圈作为标杆，去照搬“领头雁”的指标体系。从建设来讲，应根据核心城市与重点城市不同的定位功能以及它们之间的“匹配”关系，确定差异化的建设布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山头”。从治理模式来讲，行政区治理与经济区治理这两种治理模式，需要在城市群、都市圈地区叠加出现。这带来了复杂的选择，有的地方协调难度与成本明显加大，但关系城市群都市圈的一些关键问题多年进展不大。

财联社：你刚提到，“以县城为重要载体的城镇化”是此次《方案》的亮点之一。对于“十四五”期间的县域经济发展情况，你的预判是怎样的？

冯奎：本世纪的头20年，总的来说，以超大、特大、大城市为引领，城市群都市圈得到一定发展，奠定了国家城镇化的空间形态基础。但其中，也确实存在一些问题，主要是各类城市都有发展不充分的问题，城市之间存在协调不够、协同不足的问题，尤其是大、中、小城市和小城镇出现了各自的“城市病”“小城镇病”。

这次规划提出，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，总体上是要寻找城市协调发展之路，达到“各美其美”“美美与共”的高质量状态。总体上来说，县域经济，尤其是县城将获得发展的新动能。但县域和县城类型多样、差异极大，能否发展起来，要进行具体分析。预计“十四五”末，县域和县城的分化可能比现在更加严重，比如有的县城融入都会连绵区，与中心城市连成片；有的县城可能要进行功能和布局调整，走更加紧凑的发展之路。

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